台灣土地徵收浮濫的原因探討
一、前言
「所有人性化的文化，都誕生於鄉村，誕生於米蘭．昆德拉所謂的『牧歌的情境』裡，而不是誕生於都會或工業城的情境。」[1]
過去二、三十年來台灣經濟發展快速，政府常以「經濟發展」之需輕易徵收人民土地。台灣的徵收制度區分為「一般徵收」與「區段徵收」。前者指政府機關為興辦特定事業用途，徵收私有土地及地上物，而僅以現金補償；後者主要係為新訂或擴大都市計畫之需，整體大面積的辦理徵收，將之重新整理規劃後，再提供一定比例之土地供被徵收人選擇申領現金補償或抵價地。採用區段徵收為整體開發方式，透過地目的變更可伴隨鉅額利潤(包括地價稅、土地增值稅、房屋稅與配餘地的標售或藉機揀取優質土地等)，[2]吸引政府機關樂此不疲地以此方式徵收人民土地。手段變成目的的結果，因土地徵收衍生的爭議及抗爭，屢見不鮮。近年來因苗栗大埔事件與各地被徵收農地的農民自救會夜宿集結凱道事件，使這股農民力量凝聚至最高點，土地徵收制度的合理性與合法性已遭到嚴重質疑，顯有重新檢討的必要。
二、台灣徵收法制現況簡介
2000年2月2日土地徵收條例公布施行後，其第1條第1項規定：「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。」是以「增進公共利益」應為土地徵收的立法目的之一，惟觀諸一般徵收及區段徵收的「公共利益」規定，僅在第3條明定國家因「公益」之需，得徵收私有土地；同條例第4條區段徵收的發動要件，卻未看到「公共利益」的字眼，僅規定為新設都市土地實施開發建設等事業，得為區段徵收。因此需用土地人無須具體證明其申請的區段徵收案有何嚴密之公共利益，更遑論行政機關於審議區段徵收案件時，會具體判斷「公共利益」的存否。
目前土地徵收條例的徵收制度，不僅未規定「公共利益」的要件，同時也未具體建立「公共利益」的評估標準與保障機制，而且早於1993年就有地政承辦人員質疑政府是否未審慎評估空屋率及住宅需求，逕自區段徵收取得住宅的建築用地是否有必要，是否應該保留農業區及保護區土地？[3]是以這些目的能否作為剝奪人民財產權的依據?甚有疑義。因此，要深入探討我國土地徵收制度的問題，須從下列二大步驟著手：
（一）首先，何謂「公共利益」？需用土地人申請徵收時，是否需證明事業主體及內容具備「公共利益」？是否需建立及如何建立「公共利益」的具體評估標準？
（二）其次，如何透過法律所定程序讓需用土地人與被徵收人在「公共利益」論述競技舞台上能公開透明地辯論，以形塑土地徵收中之公共利益？
三、公共利益的具體化
探討公共利益議題，須將此問題分為兩個層次，第一：有無公共利益存在？此為本質上的問題；第二：如果有公共利益，何謂公共利益？應如何解釋公共利益？
(一)「公共利益」是否存在？
公共政策學者卡門(Gerald Column)曾提出四個論點來支持公共利益的存在：
- 一個多元的社會中必須存在一些共同的價值觀，才能維持此社會的運作，而此共同的價值觀就是公共利益的基礎。
- 社會成員在大眾表決時，除了支持自己的個人利益外，也會支持建構一個好社會的構想，而這動機就是公共利益的表徵。
- 保障公共利益可減少外部性的存在及維持必要公共財的提供。
- 公共利益是維持公共政策合理性及社會正義的基礎。[4]
（二）「公共利益」可否定義？
雖不少學者支持公共利益的存在，但對公共利益如何定義及解釋，卻有相當大的差異，大部分學者雖試圖將公共利益加以闡釋，但仍無法獲得具體的內涵。李建良指出「學者如Fleiner, Layer, Neumann等認為對於公共利益概念而言，一個絕對普遍有效且可適用於任何情況的定義，是不可能的。其理由主要有二：一是個別法律領域之本質及目的並不相同；二是，公共利益概念之內涵往往會受到當時社會關係之影響與限制，而社會、文化、政治之結構卻往往快速的變遷。因此，任何嘗試去求得絕對普遍有效的定義，一定會觸礁而失敗。Von Laun更激烈地表示，不僅無法得到一般且絕對有效之定義，甚至個別的定義都不可能」[5]。
（三）公共利益的界定
目前西方一派新的公共利益理論主要是以哈伯瑪斯(Jürgen Habermas)的批判理論所發展的「溝通理性」(communicative rationality)為基礎，強調一個無權力壓迫的環境中，藉由解放的認知興趣(emancipator knowledge interest)及開放、互動的程序，讓社會大眾及決策者共同來界定公共利益，並討論其實踐方法。[6]
由於公共利益必須經由社會大眾與決策者不斷地論辯來討論及界定，徵收既建立在公共利益的基礎上，是以需建立完整及充分的民眾參與程序，始能使公共利益具體化。
四、台灣徵收制度「民眾參與程序」的現況
過去有關土地徵收程序保障的文獻，大致都集中在土地徵收條例第10條公聽會規定的檢討，甚少針對民眾陳述意見及說明會的機制著墨。以下作者將以程序保障的觀點檢討現行土地徵收民眾程序參與及土地徵收審議委員會現況；
（一）目前徵收制度未能形成需用土地人及被徵收人對「公共利益」論辯的競技場域。
土地徵收條例第10條第2項之「公聽會」、[7]土地徵收條例第38條第1項之「說明會」[8]及土地徵收條例施行細則第13條第1項前段之「陳述意見」[9]為土地徵收條例所規定之土地所有權人參與行政程序之機會，惟現行法制有下列問題無法使被徵收人的意見充分表達，以致程序上無法形塑土地徵收的公共利益：
- 由需用土地人舉行公聽會，難以保證需用土地人會如實反應土地所有權人意見予徵收核准機關；另依司法院大法官釋字第409號解釋之意旨，應於「徵收計畫核准」前使民眾有參與程序之機會，而非於「興辦事業計畫報請許可」前舉行。此外在區段徵收程序，由於都市計畫程序的說明會為土地徵收條例第10條第2項但書「已舉行說明會」情形，「公聽會」於區段徵收程序成為有名無實之規定。
- 在區段徵收案件，需地機關通常即為在地直轄市或縣市政府，說明會通常是上對下，即讓土地所有權人「聽取說明」的方式進行，對公共利益的增進及檢視並無幫助。
司法院大法官釋字第409號解釋理由書表明：「於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」上開解釋於1996年7月5日公布，土地徵收條例於2000年公布、土地徵收條例施行細則於2002年發布，兩者公布期間皆晚於上開409號解釋，卻未能依上開解釋落實人民程序參與權、賦予人民完整陳述意見的權利，實有修正的必要。
（二）「民眾參與」自始被排除於中央主管機關土地徵收審議委員會組織及審議過程
目前中央主管機關土地徵收審議委員會組織成員的相關規定係規範於內政部土地徵收審議委員會組織章程，觀其內容，可明顯發現如下缺失：
- 土地徵收審議委員會的委員組成，目前行政機關的委員占9名，專家委員為4-6名，因而可說是一以「各行政機關代表」為主體所組成的委員會。由於行政機關的委員占多數，難免有球員兼裁判之嫌疑。[10]
- 此外，有研究發現內政部土地徵收審議委員會開會時，委員們皆在「少於平均五分鐘」的急迫情況下就必須將「一件土地徵收案件」研讀、討論、審議及作出核准或駁回的決議。[11]
綜上，我們可看出審議與核准徵收過程的結構性問題，名義上的需用土地人是政府機關，而審議、核准機關也是政府機關，如何客觀中立地審查判斷徵收案件的公共利益與必要性，即大有疑問。而且民眾參與自始被排除在外，如何妥適判斷公共利益即備受質疑。
（三）目前未規範徵收的審核原則，徵收亦未附核准理由，無從檢視其公共利益是否已被具體判斷。
現今內政部土地徵收審議委員會組織規程第2條僅規定審查項目，惟有關土地徵收審議委員會審議徵收時，審議的原則及是否可為修正的裁決，例如刪減徵收面積，調整補償內容與金額，限定徵收時程等，不僅未予規定，[12]而且土地徵收審議委員會審議通過徵收案時，亦未說明理由，內政部核定徵收的公文復未記載理由，人民根本無從檢驗徵收審議過程的瑕疵及審議過程是否具體判斷公共利益。
五、結論
由於目前土地徵收條例忽視且從未討論公共利益的內涵，導致浮濫徵收的現況，為建立公共利益的審查機準，內政部參考台灣農村陣線於2010年11月12日公佈的民間版土地徵收條例草案，於2011年1月8日台內地字第0990261119號函明訂需地機關須擬定「徵收土地公益性及必要性評估報告」，並規定多項公共利益及必要性評估要素。由於公共利益無從定義，各國除藉由案例累積負面表列因素外，皆會建立完備的民眾參與程序，以使公共利益更趨具體化。
筆者認為在徵收制度「民眾參與機制」的建立上有說明會、公聽會及聽證程序的制度選擇。由於說明會和公聽會皆是以單向的方式舉行，程序保障較不嚴密，作成的結論僅是行政機關參考之用，沒有法律上拘束力；而行政程序法第54條至66條規定的聽證程序，規定行政機關應公告週知、主持人中立立場、會前會的議程設定、面對面互動及政府回應等，程序保障嚴謹，事前必須記載特定事項通知當事人、甚而行政機關作成經聽證的行政處分時，須斟酌聽證的結果(行政程序法第108條)，能杜絕行政權專擅、強化溝通及充分保障人民行政參與權。徵收制度事涉重大人民基本權利，實應明定踐行聽證程序，始能使公共利益藉由辯論被發現，進一步具體化而落實公益徵收的本旨。
本文脫稿之際，內政部所擬定的土地徵收條例修正草案，於2011年8月25日經行政院會通過，明訂被徵收土地改按一般正常交易價格亦即市價徵收，地方政府須每六個月評定一次，對外公告[13]。土地徵收制度最被詬病之處，即為現行條文未從程序之初考量「公共利益」及給予被徵收人充分參與程序的機會，但觀諸內政部擬定的土地徵收條例修正草案，不僅誤把徵收補償視為土地正義而沒有回應民間及被徵收人的期待，更由於需地機關通常為縣市政府，由縣市政府評定市價，能否達成客觀？是否有監督機制？是否有球員兼裁判的疑慮而無法落實「市價補償」的情形？都有待進一步觀察。
「許多人把農村問題當作狹隘的經濟問題，好像只要有錢，農村問題就解決了。但錢只是解決問題的起點，而非終點」[14]台灣社會總是以單一價值即「經濟發展」作為政策藍圖，長期以此價值作為詮釋及衡量一個地方「有用」的標準，甚至箝制人民多元和多源的價值選擇可能。2010年7月17日農民凱道守夜及2011年7月16日農民重返凱道除了象徵農民權利意識的覺醒，更希望以此喚醒巨靈正視這股力量，重新重視糧食安全、農地與農村的價值，及生於斯、長於斯人與土地最原始的情感。
參考文獻
呂雪彗(2011年8月23日)，「徵收市價補償 8月25日政院拍板」。工商時報，A16版。
李建良(1986)。從公法學的觀點論公益之概念與原則。臺中：中興大學法律學研究所碩士論文。
吳存金、鍾正光(1993)。推動區段徵收之研究-以台中為個案研究地區。台灣地政，第86期，頁13-22。
吳鋼立(2005)。規劃思潮與公共利益概念的演變-建構一個新的規劃典範來尋找公共利益。人與地，第179/180期，頁74-86。
周信燉(2004)。由權力觀點審視台灣土地徵收制度之研究。臺北：國立政治大學地政研究所碩士論文。
林英彥(2011)。我國現行土地徵收法制及實務執行作業之檢討及改進措施。內政部委託研究報告，（報告編號：PG9912-0023），未出版。
柯永輝、張明慧(2010年12月5日)，「財政模範生台中『自己當招財貓』」。聯合報。
彭明輝(2011)。糧食危機關鍵報告：台灣觀察。台北：商周出版(初版)。
Gerald Colm.(1967) "The Public Interest: Essential Key to Public Policy,' in the Public Interest, edited by C.J.Freidrich. New York: Atherton Press.
[1] 彭明輝，《糧食危機關鍵報告：台灣觀察》，台北：商周出版，2011年3月31日初版，頁101。
[2] 台中市副市長蕭家淇曾於聯合報民國99年12月5日專訪時指出：「九年來台中市稅收成長約一倍，從原來約一百億元攀升到近兩百億，這主要是透過市地重劃、區段徵收等手段，原本不用繳地價稅的農地變成建地，加上房地產景氣轉好及招商成功，許多業者進駐台中，需要廠房、店面，使房屋稅、地價稅及增值稅收入大增。」民國99年12月5日，【財政模範生台中「自己當招財貓」】，聯合報
[3] 吳存金、鍾正光，〈推動區段徵收之研究-以台中為個案研究地區〉，《台灣地政》第86期，1993年4月，頁16。
[4] Gerald Colm. 1967. "The Public Interest: Essential Key to Public Policy,' in the Public Interest, edited by C.J.Freidrich. New York: Atherton Press. 轉引自吳鋼立，〈規劃思潮與公共利益概念的演變-建構一個新的規劃典範來尋找公共利益〉，《人與地》第179/180期，1998年11/12月，頁75。
[5] 李建良，《從公法學的觀點論公益之概念與原則》，中興大學法律學研究所碩士論文，1986年6月，頁108。
[6] 吳鋼立，〈規劃思潮與公共利益概念的演變-建構一個新的規劃典範來尋找公共利益〉，《人與地》第179/180期，頁81。
[7]土地徵收條例第10條第2項：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人的意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」
[8]土地徵收條例第38條第1項規定：「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣(市)主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核定。」
[9]土地徵收條例施行細則第13條第1項前段規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。」
[10] 林英彥計畫主持，《我國現行土地徵收法制及實務執行作業之檢討及改進措施》，內政部委託研究報告，2011年4月14日，頁216。
[11] 周信燉，《由權力觀點審視台灣土地徵收制度之研究》，國立政治大學地政研究所碩士論文，2004年，頁83。
[12] 林英彥計畫主持，《我國現行土地徵收法制及實務執行作業之檢討及改進措施》，內政部委託研究報告，2011年4月14日，頁217。
[13] 2011年8月23日，【徵收市價補償 8月25日政院拍板】，工商時報A16版
[14]彭明輝，《糧食危機關鍵報告：台灣觀察》，台北：商周出版，2011年3月31日初版，頁105。
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