國家機密特權之司法審查－以美國法為例
壹、國家機密特權
依司法院大法官解釋第627號解釋「總統依憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，就有關國家安全、國防及外交之資訊，認為其公開可能影響國家安全與國家利益而應屬國家機密者，有決定不予公開之權力，此為總統之國家機密特權。其他國家機關行使職權如涉及此類資訊，應予以適當之尊重。」，明文承認總統之國家機密特權，有其憲法上之基礎。
而依該大法官解釋，總統依其國家機密特權，就國家機密事項於刑事訴訟程序應享有拒絕證言權，並於拒絕證言權範圍內，有拒絕提交相關證物之權，立法者尚有增訂適用於總統之特別規定。但依現行相關法令，除國家機密保護法及「法院辦理涉及國家機密案件保密作業辦法」等保密程序規定外，對於具體案件中該如何進行審理，如何兼顧依法不得提出機密資料或負保密義務之被告，於訴訟中之辯護權，以避免其面臨「洩密可能有害國家公益」或「不洩密可能遭不利判決」之道德兩難，誠屬我國於釋字第627號解釋後，所需面臨之問題。
而今，扁家國務機要費已進入二審，於後扁案時代，其他涉案之行政官員及民間人士，相關案件亦面臨審理上之問題。此部份扁家律師團所介紹援引之美國法概念，於美國雖亦未有明文之立法，但美國為民主國家先驅，其行政權在總統直接民選下，擁有高度之民意基礎，佐以所掌握之行政資源，更顯非立法或司法所能比擬。惟縱使美國行政權有較立法或司法權較強大之趨勢，但權力分立與制衡，為民主國家之基石，行政權始終無法迴避立法及司法監督之問題。
與此概念相關者，當屬美國法上之行政機密特權。此特權之緣起，可追源於英國判例中之證據法則，並自美國最高法院於1953年之United States v. Reynolds正式承認後，雖至今無實定法上依據，然歷任美國總統任內，均曾加以援用。其法律效果，小至拒絕個別機密文件之提出、大至法院無權審理，而得逕以駁回起訴。
美國於911事件後，因小布希政府，以保護國家安全、對抗恐怖主義之大纛，不僅秘密進行無票監聽，更頻頻援引此特權，以規避、拒絕立法或司法之監督，而頻遭輿論批評。美國國會認此特權之援引，已失浮濫，近已推動相關之立法（State Secrets Protection Act, SSPA），試圖將此存在逾半世紀之「行政黑權」，與以立法明文化其權利範圍、行使方式、及如何受司法審查，以平衡保障國家及人民之權益。
貳、1953年之United States v. Reynolds
早自1875年之Totten v. United States案中，美國法院即以若審判程序勢必導致法律規定不能公開之機密被揭露時，基於維護公益之理由，應該禁止該訴訟之提起，而得據以駁回原告之起訴，此為國家機密特權濫觴之一。
而於1953年之United States v. Reynolds案，經歷近80年之判例法演進，法院明文樹立了認定若干證據、資料、文件，是否屬國家機密特權之要件。其認為國家機密特權之主張，⑴必須由掌管機密資料之機關首長提出、⑵法院應判斷該機密資料之提出，是否將對國家安全具有合理之危險、⑶法院應審酌該機密資料對原告訴訟上之必要性、⑷法院必要時，得單面、不公開審閱該機密資料，以判斷是否對國家安全具合理之危險性、⑸若法院認該機密資料之提供，確對國家安全有合理之危險性，不論個案中該機密資料對原告訴訟之必要性，國家機密特權均屬行政權之絕對權利。
本案中雖列出法院應審酌之標準，惟嗣後法院實務運作，常未據以確實衡量個案中政府機關援引國家機密特權是否妥適，以致國家機密特權過於浮濫，法院之秘密審查徒具形式。且依若干法院見解，認為相關之特別法，有優先於國家機密特權之效力，例如Invention Secrecy Act 及 Foreign Intelligence Surveillance Act中關於機密之使用及揭露方式，法律與判例間之適用關係不明確，而生國會立法改革之意。
叄、近年國會有意推動立法改革
State Secrets Protection Act (SSPA) 草案於2008及2009年提出，主要參考1980年為規範機密資訊於刑事訴訟程序之使用規則而訂立之機密資訊程序法（Classified Information Procedures Act）。詳細內容包括：法院有權檢視相關機密資訊，並藉由非公開法庭，由經安檢合格之律師學者，檢視該機密資訊。並要求政府於每件經政府主張屬機密特權之證物，均需附上權責主管之切結書。屬機密之文件，雖經法院限定不予公開，行政機關仍需提供該證物之修訂版或內容摘要等證據替代品。
該草案雖限縮國家機密特權之範圍及行使方式，但仍承認，經「法院不公開審理所有（含機密及非機密）資料後，⑴若不可能提供與機密資料實質相同之證據替代品，⑵駁回該訴訟對國家安全並無損害，且⑶缺乏該機密資料將實質影響一造之有效答辯」法院仍有權駁回起訴或訴訟中個別主張。
肆、總統及行政權對改革之回應
有鑒於立法者對國家機密特權之不信任，小布希政府除重申國家安全、外交事務之重要性外，更認國家機密特權，係源自憲法，非僅普通法中證據原則，SSPA效力上有違憲之疑慮。且縱通過SSPA，法院亦無能為國家安全、外交利益之政治、專業判斷。且SSPA將政府得拒絕空開機密之標準，由Reynolds案所採之「有合理危險」，提高至「有合理可能將造成顯著損害」，限縮得保密之範圍，將使有心者能蒐集更多資料，不利於國家安全之維護。
而新上任之民主黨歐巴馬政府，則有別於共和黨之小布希政府，對於國家機密特權之主張，以自律之做法。經由司法部門官員初步審核意見後，由新成立之國家機密審議委員會（State Secrets Review Committee）審議，並經司法部長許可後，行政機關始於訴訟中主張，有稍緩於小布希政府之作法。學界亦漸有此種政治因素強烈之權力相互制衡難題，應由行政、立法藉由自制、協商方式為妥協解決，立法強行規範，並非妥適之解決之道。
伍、我國法制上之可能
美國早在1875年即以Totten原則，而認可基於公益理由，禁止訴訟之提起。我國國家機密特權於釋字627始經大法官解釋確認，若要如美國般發展出國家機密特權，在憲法第80條法官依法審判之憲法義務下，要創設出此不成文之訴訟駁回條款，有其困難。況且各國輿情不同，我國普遍對於行政權（甚至立法權、司法權亦然）之不信任，及各權行使權限時常彼此衝突，對彼此權限未必尊重之情況下，行政權以國家機密特權為由，不受立法或司法監督之條件尚未成熟。較有可能之作法，為參考美國SSPA立法之方式，以立法者訂立遊戲規則，交由司法密室審理，以決定行政權之國家機密主張是否有理由，透過權力之分立制衡，以謀求國家利益及人民權利保護之平衡。
推薦給好友