美國法上總統行政特權

壹、引言

        美國歷史上，總統主張其行政特權之案例，最早可追溯自1792年，由華盛頓總統拒絕國會要求提出關於克萊爾將軍（General St. Clair）遠征之資訊，可為濫殤。而於尼克森總統水門案（United States v Nixon, 418 U.S. 683 (1974)）爆發前，法院對於此種行政權與立法權之對抗，多採取消極之態度，希藉雙方透由政治協商化解爭議，並未深對行政特權之內涵、範圍或行使方式有所著墨。

        直至舉世轟動的水門案，因法院需自總統及行政權取得錄有該案關鍵案情之錄音帶，迫使法院須正視此憲法議題之重要性，並嘗試釐清行政特權之內涵及範圍，建立足供行政、立法及司法，共同遵循基礎架構。

是以，於水門案後，美國法院普遍之見解為：總統行政特權係源於憲法權力分立之基礎，並凡經總統主張，該文件、物品或資訊即推定屬行政特權之範圍，而可拒絕提供予國會。但該特權之推定並非絕對，可藉由釋明該文件之需要性（adequate showing of need）要件予以推翻。而法院，於行政與立法確實無法自行協商解決爭議之前提下，方介入為上述要件是否具備之判斷。

        但由上述水門案之見解可知，行政特權之概念，仍有若干疑點尚未澄清。例如，（1）總統行政特權之行使，是否限於總統事實上知悉之文件。若相關文件自始未提交與總統，總統是否仍可主張行政特權？（2）總統行政特權之範圍，是否及於行政部門內之所有文件？是否限於與某種事務決策相關之文件？（3）何種適當之證明，能推翻行政特權之推定，而命行政權提出該保密文件之義務？

貳、最新發展

一、1997年之Espy案

上述疑點，於In re Sealed Case（Espy）案（121 F.3d 729 （D.C. Cir 1997）），大致獲澄清。該案源自於農業主委Mike Espy傳涉弊案，而遭克林頓總統命獨立委員會(OIC)秘密進行調查，以為是否進行處置之依據。該調查結果，本預計於1994.10.11發佈，但Mike Espy卻提早於同月3日宣布辭職，總統遂非但未能即時作出處分，亦未能審閱該報告或調查結果。嗣後，法院命行政機關提出作成該報告之所有證物，惟其中84項文件，卻遭克林頓總統以涉及行政特權為由，拒絕提出。此案即涉及總統行政特權之範圍，是否限於總統所親聞之機密資訊為限？

該案法院見解，將總統行政特權，區分為「總統通訊特權」（presidential communications privilege）及「審議程序特權」（deliberative process privilege）。此二特權，雖均係為保護行政決策過程之機密性。但審議程序特權，可普遍援用於所有行政程序，其被推翻之門檻較低，甚至凡被懷疑涉有弊案，該特權之推定即已消失。

反之，總統通訊特權係源自憲法權力分立及總統職位特殊性之要求，僅適用於總統之直接決策，其推翻之門檻則為「被要求提供之文件可能含有重要證據」且「該證據縱經最大努力，仍無法透過他法取得」，對於特權之保護，顯較「審議程序特權」為高。

        且該院認為，總統通訊特權之射程，及於提供總統意見，以利總統決策之顧問、政府高層，以使該等政府高層能無顧忌地，知無不言、言無不盡。但法院亦明瞭此射程之放寬，可能導致此特權遭濫用，固詳細限縮於與總統決策「職務密切」（operational proximity）之核心幕僚。亦即，限於總統「無法授權或代理」之核心職權（quintessential and non-delegable Presidential power），例如統帥權、赦免權、議約權、代表國家接見外賓等。若是由其他行政首長依法決策之項目，例如環保政策、消費者保護、勞工安全等，總統雖有督導之權責，但該項目原則上仍非屬總統行政特權之範圍。總之，依該院見解，賦予總統行政特權，係藉由防止特定文件資訊公開，以維護總統能獲充分資訊之可能，而提高決策正確性之手段，其禁止特定資訊公開本身，並非行政特權之目的。

二、2004年之Judicial Watch Inc v. Department of Justice

        此案之事實，是源自Judicial Watch請求法務部（Department of Justice）提供其所製作、本欲供克林頓總統參考（但實際上並未交付予總統）之囚犯特赦資料，但經總統主張該資料屬其行政特權。地方法院援用Espy案之準則，認該資料內容屬總統行使特赦權所需，縱總統或總統辦公室實際上並未接觸到該文件，仍應受總統行政特權所保護。

然上訴法院將該地方法院判決撤銷，認為總統行政特權，應限於總統或核心幕僚實際接觸之文件，該文件實際上並未送至總統或總統辦公室，並並無影響總統決策之可能，應不受行政特權之保護。換言之，檢察總長（Deputy Attorney General）及特赦委員會（Pardon Attorney），並非總統之核心幕僚，其依職權所製作之文件，並不能主張總統通訊特權，僅能主張審議程序特權。上訴法院遂命法務部應提供該等資料。

叁、小結

        綜上，依美國目前法院實務見解，總統行政特權之主張，須符合下列要件：

1. 必須總統「核心、無法委託」之職權相關。

2. 該資訊必須傳達於「總統或其核心幕僚」，或由核心幕僚所製作。

3. 若具備要件1與2，則推定屬行政特權之範疇，但仍可藉由證明「被要求提供之文件可能含有重要證據」且「該證據縱經最大努力，仍無法透過他法取得」予以推翻。

然即便是已有多次主張行政特權經驗之美國，其於具體個案中上列要件之涵射，仍非可一概而論。惟參美國自水門案以降，法院見解始終認為此特權之主張，並非不受審查，係需經審核，始能發生，已成定論。是以，就觀察未來行政特權之司法審查而言，重點應在法院如何將個案事實套用於Espy案和Judicial Watch案所訂之要件，以劃分行政特權之範圍，確立行政、立法及司法彼此分立制衡之基準。

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